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Análisis de la vertiente preventiva del Pacto de Estabilidad y Crecimiento en el contexto de la gobernanza presupuestaria europea: los errores de estimación de los Programas de Estabilidad del Reino de España (1998-2019)

Fecha de lectura: 2023-06-30 Centro: | ID: 10486/712315

Autor/a: Mora Ruano, Ruben

Director/a: Carpio Garcia, Maximino ; Salinas Jimenez, Francisco Javier

Resumen

Esta tesis tiene embargado el acceso al texto completo hasta el 30-12-2024 (General); La incorporación de España a la Unión Económica y Monetaria (UEM) ha supuesto la asunción de determinados compromisos y la pérdida de autonomía en el uso de los instrumentos de la política económica: la introducción del euro como moneda única implicó la centralización de la política monetaria y de la política cambiaria en el Banco Central Europeo (BCE), cuyo objetivo prioritario es el mantenimiento de la estabilidad de los precios, dejando en manos de los gobiernos nacionales la política fiscal como principal instrumento de influencia sobre la demanda agregada . Pero ni tan siquiera la política fiscal estuvo exenta de limitaciones en su actuación. Si bien los gobiernos tienen la capacidad de proyectar, planificar y ejecutar las políticas de gastos e ingresos públicos, su margen de actuación está blindado por una norma que será el epicentro del análisis llevado a cabo en este trabajo de tesis: el Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC). Con este acuerdo los países firmantes se comprometen a salvaguardar sus finanzas públicas no superando los límites cuantitativos de déficit público (3% del PIB) y de deuda pública (60% del PIB). La importancia del cumplimiento de los acuerdos alcanzados, tanto para España como para el resto de los países de la Unión Europea (UE), se fundamenta en la necesidad de no comprometer el crecimiento económico futuro, evitar el endeudamiento excesivo para las generaciones venideras y las sanciones que implica el incumplimiento del propio Pacto, y, simultáneamente, mantener el objetivo de inflación del BCE para no generar distorsiones en los mercados y el ineficaz uso de la política monetaria común. El PEC obliga a todos los países de la eurozona a presentar anualmente (antes del 30 de abril de cada ejercicio) la denominada Actualización del Programa de Estabilidad (APE), donde se establecen los objetivos presupuestarios a alcanzar tomando como base las previsiones económicas futuras. La APE ayuda a los gobiernos a planificar sus objetivos macroeconómicos y fiscales a medio y largo plazo, y, a su vez, permite a las distintas instancias de la UE evaluar si los compromisos adquiridos por los países son alcanzables y deseables para el objetivo de estabilización y sostenibilidad de las finanzas públicas. Además, la calidad de las previsiones es un elemento imprescindible para que los gobiernos puedan transmitir a sus ciudadanos la confianza necesaria y la capacidad de competencia deseable en la gestión de los recursos públicos. Sin embargo, tal y como se observará más adelante, lo que la evidencia empírica muestra en el caso español es que los errores cometidos en la estimación de las principales variables fiscales y macroeconómicas han sido muy significativos, lo que pone en entredicho la utilidad de la APE como elemento de planificación que ofrezca certidumbre a los agentes económicos. Por esa razón, la meta principal de este trabajo de tesis doctoral es estudiar y analizar de forma crítica cuáles han sido las razones0F que explican las desviaciones de las estimaciones realizadas en las sucesivas actualizaciones de los Programas de Estabilidad del Reino de España durante el periodo 1998-2019. Adicionalmente, sobre la base del análisis realizado para el caso español y teniendo en cuenta el debate actual existente abierto con la llegada de la crisis sanitaria global del SARS-CoV-2 en el año 2020, otro de los objetivos perseguidos por este estudio será exponer propuestas de mejora para la gobernanza presupuestaria europea, especialmente en el ámbito de las reglas fiscales. El trabajo de investigación se dividirá en tres grandes partes diferenciadas: 1. Concepción de la política fiscal, evolución de su pensamiento e implementación de las reglas fiscales europeas. En el primer capítulo se hará un breve repaso de las principales corrientes de pensamiento de la política fiscal que han existido a lo largo de la historia, haciendo especial énfasis a partir del nacimiento formal de la ciencia económica en torno al siglo XVIII. En la última parte se presentará la filosofía presupuestaria de la UEM como punto de enlace del capítulo segundo, donde se explicará de manera pormenorizada la esencia legislativa del PEC, y de sus sucesivas reformas experimentadas en las dos últimas décadas. En este punto habrá que prestar especial atención al estudio del brazo preventivo del PEC, ya que el estudio de las actualizaciones de los Programas de Estabilidad se encuadra dentro de esta vertiente del Pacto. En el tercer capítulo, el cual finaliza el primer bloque de la investigación, se mostrará cómo la legislación española ha adoptado las reglas fiscales promulgadas desde Europa, adaptándose a los sucesivos cambios introducidos en las ya mencionadas reformas del propio Pacto. 2. Errores de estimación de las principales variables fiscales y macroeconómicas, causas de las desviaciones, y valoración del grado de cumplimiento del brazo preventivo del PEC en el caso español. El capítulo cuarto se centra en analizar la evolución de las principales variables fiscales y macroeconómicas, dividiendo el estudio en dos fases temporales distintas: la época de bonanza económica anterior al inicio de la Gran Recesión (1998-2007) y la etapa de crisis y recuperación económica (2008-2019). Adicionalmente, y manteniendo esta división temporal, se realizará un estudio estadístico donde se mostrarán los principales errores de previsión de las citadas variables contenidas en cada APE del Reino de España publicada en el periodo objeto de análisis. Con ello se pretende observar cómo el cambio en el ciclo económico produjo diferencias importantes en el signo y magnitud de errores de estimación de ambos periodos, registrándose importantes desviaciones en la etapa de crisis y recuperación. El capítulo quinto propone un modelo econométrico de series temporales con cointegración para intentar determinar cuáles han sido las razones de índole económica, política e institucional que han provocado los errores de previsión de las estimaciones incluidas en las actualizaciones de los Programas de Estabilidad del Reino de España, en particular, para el caso del saldo público efectivo (en % del PIB). Como se observará llegado el momento, se han encontrado causas económicas y políticas estadísticamente significativas que responden a la pregunta de investigación planteada. El análisis análogo para el stock de deuda pública (en % del PIB), el otro elemento clave de los límites cuantitativos del PEC, no se realizará en este trabajo, dejándose como propuesta para una futura investigación. Este bloque se complementará en el capítulo sexto con un análisis del grado de cumplimiento del brazo preventivo del PEC por parte de nuestro país. Si bien en este aspecto las instituciones europeas se han fijado en el Objetivo Presupuestario a Medio Plazo (OPMP) y, tras las sucesivas reformas del PEC, adicionalmente, en un límite de crecimiento anual de gasto público, en esta ocasión sólo se llevará a cabo la valoración atendiendo al OPMP. En este sentido se ha encontrado evidencia de incumplimiento de las reglas fiscales instauradas desde la UE por parte de España, que podrían haber acarreado la imposición de sanciones y multas. 3. Gobernanza presupuestaria europea y reglas fiscales. En el capítulo séptimo se revisarán las principales medidas que tuvieron que tomarse en el seno de la UEM para gestionar los grandes desafíos a los que se enfrentaron las finanzas públicas de buena parte de los países por causa de la crisis financiera mundial de 2007. Sin embargo, en algunos Estados miembros como fue el caso de Grecia o España, el deterioro de la situación fiscal fue especialmente importante, poniéndose de relieve la enorme asimetría entre países en cuanto a la asimilación de las perturbaciones negativas experimentadas. La consecuencia de todo ello fue el desencadenamiento de una crisis de deuda soberana sin precedentes en la eurozona, que llegó a poner en duda la propia continuidad de la moneda única tal y como se había conocido hasta ese momento. Las instituciones comunitarias se dieron cuenta de la necesidad de actuar aplicando medidas solidarias para salvaguardar el euro. En ese sentido, se presentarán los principales mecanismos de estabilización común puestos en marcha y las ideas de reformas existentes dentro del debate académico actual. Por otro lado, se expondrá cómo la llegada de la crisis sanitaria del Sars-Cov-2 a comienzos del año 2020 ha sido otro duro revés para las finanzas públicas europeas, alentando también el debate de la reforma de las reglas fiscales, habida cuenta de la aplicación de la cláusula de salvaguarda que ha puesto en suspenso el propio PEC, y el cuestionamiento de la eficacia de mantener unos límites cuantitativos que no son cumplidos por la mayoría de los países. Los principales posicionamientos que actualmente existen en torno a la reforma del Pacto también serán expuestos en el documento. En última instancia, y para cerrar el contenido de esta tesis doctoral, se presentarán las principales conclusiones de la investigación efectuada. Junto a la recapitulación de los hallazgos más relevantes se hará una breve propuesta propia de modificación de las reglas fiscales en el ámbito europeo, que persiga minimizar los errores cometidos en la elaboración de las estimaciones de las sucesivas actualizaciones de los Programas de Estabilidad2F, así como garantizar la sostenibilidad de las finanzas públicas, requisito indispensable para conseguir la estabilidad macroeconómica al que todo país o región económica aspira para generar y mantener altas cotas de bienestar y desarrollo económico. (Summary)

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